Víctor Rodríguez Cedeño

El tema de la reelección presidencial ha sido siempre controversial, más aún cuando se trata de la reelección indefinida que permite a un jefe de Estado perpetuarse en el poder. Ha sido siempre criticada porque vacía el concepto democracia que se basa en elecciones libres y periódicas, lo que supone la alternancia y puede, por la concentración de poder que pudiere surgir, debilitar la democracia misma y el respeto a las minorías, fundamental al principio democrático. La reelección indefinida puede constituir una deriva peligrosa hacia el autoritarismo.
No todos los sistemas políticos prevén la reelección presidencial. Algunos la prohíben, mientras que otros prevén la reelección inmediata por el mismo periodo, otros en forma no consecutiva. Otros la permiten expresamente, la indefinida, pocos. Tal posibilidad y legalidad distingue si se trata del sistema presidencialista, fundamentalmente en América; o del sistema parlamentario, en la mayoría de los países europeos.
El examen de la reelección indefinida debe considerar conceptos íntimamente vinculados entre sí: democracia, Estado de Derecho y protección de los derechos humanos y es en ese contexto es que centramos esta reflexión, sin entrar en la consideración de los aspectos constitucionales internos. En todo caso, lo importante es determinar si la reelección presidencial indefinida, en particular, es un derecho humano, si su aceptación en el plano interno contradice el Derecho Internacional, si colide con el concepto democracia y si representa una deriva en la práctica de la democracia hacia el autoritarismo.
La democracia es uno de los valores fundamentales del pensamiento occidental que nuestra región ha recogido en varios de sus instrumentos fundamentales como la Declaración Americana de Derechos Humanos y la Carta de la OEA, de 1948; la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969 y la Carta Democrática Interamericana de 2001, entre otros. La democracia, además de ser el único espacio que garantiza el disfrute de todos los derechos humanos en igualdad de condiciones, es indispensable para la estabilidad, la paz y el desarrollo. El derecho a la democracia es sin duda alguna un derecho humano.
La democracia supone necesariamente elecciones libres, periódicas, justas, universales que expresen la voluntad popular. La periodicidad intrínseca al concepto mismo implica la alternancia en el poder lo que se opone a la permanencia indefinida en el poder, aspiración propia de los autócratas.
La reelección en todas sus formas ha sido objeto de preocupación en las últimas décadas en la región, pues se ha considerado que afecta el ejercicio pleno de la democracia como sistema y afecta las libertades individuales, además de que abre espacio a los autoritarismos incluso con liderazgos forjados en democracia. En días pasados la Asamblea Legislativa de El Salvador aprobó, sin debate ni consideración jurídica y política seria alguna, no solamente la extensión del periodo presidencial a seis años, si no la reelección indefinida, un mal síntoma que reproduce lo logrado por el chavismo en Venezuela, cuyos nefastos resultados conocemos todos aquí y allá. Una reforma que nos preocupa a todos ya que contrariaría los principios, los valores y las normas fundamentales del Derecho Internacional, especialmente, de derechos humanos, entre los cuales el derecho a elegir y a ser elegido protegidos por la Declaración Americana y la Convención de 1969 entre otros, como veremos.
La reelección presidencial indefinida no es un derecho humano autónomo protegido por la Convención Americana sobre Derechos Humanos (1969), como tampoco por la Carta de la Organización de Estados Americanos ni la Carta Democrática Interamericana. En las Declaración Americana de los Derechos y Deberes del hombre y en los distintos textos regionales se consagra específicamente el derecho a votar y a ser elegido. El artículo 2º de la Declaración dice textualmente que “toda persona, legalmente capacitada, tiene el derecho de tomar parte en el gobierno de su país, directamente o por medio de sus representantes, y de participar en las elecciones populares, que serán de voto secreto, genuinas, periódicas y libres.” Y en el artículo 23-1 de la Convención de 1969 que “Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) De participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) De votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) De tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.”
La CorteIDH lo reafirma en la Opinión Consultiva del 7 de junio de 2021[1] cuando dice que “La reelección presidencial indefinida no constituye un derecho autónomo protegido por la Convención Americana sobre Derechos Humanos ni por el corpus iuris del derecho internacional de los derechos humanos.”[2]
Por otra parte, habiendo concluido que el derecho a la reelección no es un derecho humano, se plantea la cuestión de su compatibilidad con el Derecho Internacional, es decir, si una reforma constitucional, independientemente de su legalidad interna, que la permita violaría alguna norma de Derecho Internacional, en particular, de los derechos humanos y más concretamente, la democracia como concepto, como sistema político y como derecho humano individual y colectivo.
La Corte IDH concluyó en la misma Opinión que “la prohibición de la reelección indefinida es compatible con la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, y la Carta Democrática Interamericana. 4. La habilitación de la reelección presidencial indefinida es contraria a los principios de una democracia representativa y, por ende, a las obligaciones establecidas en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la Declaración Americana de los Derechos y Deberes de Hombre.”[3]
En las Observaciones que presentáramos cuando la Corte Interamericana de Derechos Humanos consideraba la solicitud de Colombia ya referida dijimos que ”La reelección indefinida no es un derecho humano (…) la adopción de una norma interna que promoviese tal cambio implicaría también una violación a lo indicado por el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos y por los artículo 2 y 3 de la Carta Democrática Interamericana[4], puesto que una reelección indefinida no garantizaría la alternabilidad propia de las democracias, así como el acceso en igualdad de condiciones, la participación de los ciudadanos a través de sus representantes e inclusive a la pluralidad de partidos políticos que deben existir en un contexto democrático.”[5]
Una reforma constitucional en El Salvador para permitir la relección indefinida podría contrariar, además, el acuerdo asumido por los países centroamericanos en 1907 cuando adoptaron la Convención Adicional al Tratado General de Paz y Amistad en el que asumen compromisos para garantizar la democracia en la región y entre otras, la realización de reformas constitucionales para prohibir la relección del presidente y adoptar todas las medidas para garantizar el principio de alternabilidad en el poder, lo que han logrado regímenes autoritarios en la subregión, como el de Ortega, que ha modificado en igual forma irregular la Constitución para permitir a partir de 2009 su relección en forma indefinida basado en algunos criterios, entre otros, el de la soberanía popular. En el caso nicaragüense ”está demostrado, por los hechos que son historia, que la reelección ha sido perniciosa con graves consecuencias como la guerra, la persecución y otros males que han sido y son nefastos para los derechos humanos de todo un pueblo.”[6]
En la región encontramos otras desviaciones políticas en intentos de modificar de hecho o de derecho la Constitución, mediante interpretaciones sesgadas, para permitir la relección presidencial indefinida. En Argentina, por ejemplo, útil como referencia para afirmar el impacto de los populismos en los cambios constitucionales, en particular, la reelección indefinida, en distintos momentos y liderazgos, se modificó la Constitución para regular la reelección presidencial, desde 1853 cuando se establece la reelección con intervalo de un período. Al igual que en otros países de la región, la discusión sobre la reelección “ha sacudido mucho, ocasionalmente con violencia, a la historia constitucional argentina. Ha tenido en el ámbito nacional cuatro soluciones constitucionales distintas, y ha provocado, más de una vez, enmiendas constitucionales de jure o de facto, un movimiento revolucionario, hondas disputas políticas e interpretaciones controvertidas de la ley suprema.” (SAGUES, N.P., La reelección presidencial en Argentina, p. 13. En publicación de la UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, https://www.juridicas.unam.mx/, del 2025.)

Después de 1949 se acepta la reelección indefinida, texto que será revocado años más adelante. Igual cambio con iguales fines políticos, siempre interesados en la permanencia en el poder, se producen cambios constitucionales hasta que llegamos a la constitución de 1994 en la cual se establece en el artículo 90 que “El Presidente y vicepresidente duran en sus funciones el término de cuatro años y podrán ser reelegidos o sucederse recíprocamente por un solo período consecutivo. Si han sido reelectos, o se han sucedido recíprocamente, no pueden ser elegidos para ninguno de ambos cargos, sino con el intervalo de un período.”
La reelección presidencial está regulada en las Constituciones nacionales que los autoritarios manejan e interpretan a su antojo para adaptarla a sus ambiciones políticas. En algunos países está prohibida expresamente, en otras se aceptada en formas limitada, espaciada y, de manera indefinida, solo cuatro carecen de limitaciones en la cantidad y frecuencia de las reelecciones presidenciales, permitiendo así la reelección presidencial indefinida: Bolivia[7], Honduras[8], Nicaragua[9], y Venezuela.[10]
Si en América Latina la reelección presidencial está limitada y son pocos las Constituciones que permiten la reelección, menos la indefinida, en Europa es más frecuente, aunque se trata de regímenes parlamentarios y sistemas con equilibrio de poderes que impide que la perpetuación facilite la concentración de poder a través del dominio de las instituciones.
La concentración y perpetuación en el poder puede afectar el respeto por las minorías, lo que contraria el sentido mismo de la democracia. La Corte IDH ha dicho a este respecto que “si bien el principio democrático implica que los gobiernos serán electos por la mayoría, uno de los objetivos principales de una democracia debe ser el respeto de los derechos de las minorías.”
En Europa la reelección presidencial y de primeros ministros es frecuente. Así, vemos, entre otros, que en Alemania la Canciller Merkel tuvo 16 años al frente del gobierno; la primera ministra de Gran Bretaña Margaret Thatcher, 11; Helmut Kohl, también en Alemania, 16; Felipe González, en España, 14. Igual Benjamín Netanyahu, de Israel, por 16 años. Si la reelección de primeros ministros es frecuente, la presidencial no prohibida es menos frecuente como sería el caso de Francia cuya Constitución en su artículo 6 permitía en 1958 la relección consecutiva una sola vez. En la reforma de 2002 se reduce el periodo de siete años, a la vez que se precisa que “nadie puede ejercer la presidencia más de dos periodos consecutivos” lo que deja, sin embargo, abierta la posibilidad a que no pueda ejercer esa misma persona un tercer período u otros en forma no consecutiva lo que afecta el principio, a pesar de que no es la aceptación expresa de una elección indefinida, tal como la lograda por Bukele.
En el ámbito interamericano la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sido muy clara al respecto cundo señaló en su Opinión Consultiva del 7 de junio de 2021 sobre la figura de la reelección presidencial indefinida que “la habilitación de la reelección presidencial indefinida es contraria a los principios de una democracia representativa y, por ende, a las obligaciones establecidas en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, lo que comparte el grupo de expresidentes iberoamericanos (IDEA) que lo condena en un Comunicado publicado el pasado 4 de agosto en el que, además, “insta a los órganos de tutela responsables de velar por el cumplimiento de los instrumentos internacionales a que ejerzan sus competencias y frenen la señalada e inadmisible deriva autoritaria que avanza en El Salvador.”
Imponer la reelección indefinida es un error que le traerá a Bukele, sin duda muy mal asesorado, un rechazo político interno y externo que debilitará su gestión que hasta ahora ha sido exitosa, especialmente en materia de seguridad, aunque no ha dejado de ser cuestionada por alguna incompatibilidad con los derechos humanos. El éxito relativo o no de su gestión, la confianza que habría podido crear en el país por la efectividad de algunas de sus políticas, no podría justificar su contradicción con los principios, normas y valores relativos a los derechos humanos.

Referencias
[1] Opinión Consultiva de la Corte IDH sobre la figura de la reelección presidencial indefinida en Sistemas Presidenciales en el contexto del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, 7 de junio de 2021.
[2] Punto 2 de la parte Opinión.
[3] Misma Opinión parrs. 3 y 4.
[4] Artículo 2: El ejercicio efectivo de la democracia representativa es la base del estado de derecho y los regímenes constitucionales de los Estados Miembros de la Organización de los Estados Americanos. La democracia representativa se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional.
Artículo 3: Son elementos esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al estado de derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo; el régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la separación e independencia de los poderes públicos.
[5] MOYA SANCHEZ, T., y RODRIGUEZ CEDENO, V., Observaciones presentadas a la CorteIDH, el 28 de mayo de 2020.